Если проследить за результатами муниципальных выборов по России, то можно заметить, что редкие победившие представители оппозиции либо вынуждены быстро перековываться и становиться пламенными членами «Единой России», либо долго в своих креслах не досиживают. Зачастую пересаживаясь на нары, как это случилось недавно с мэром Братска. Подобная ситуация была бы и с губернаторами, если бы их выборы не отменили. Почему? Основная причина проста – наличие у властной вертикали главного рычага влияния – экономического. Особенно эти рычаг хорошо работал и работает в отношении дотационных регионов. К ним относится и Ульяновская область, которая оказалась буквально в золотой клетке.
Наш канал в TelegramДенег было мало, но зато свои
1990-е запомнились экономистам настоящим кавардаком с распределением налогов по бюджетам разного уровня. Практически каждый год правила игры менялись, никакие долгосрочные прогнозы делать было нельзя. Региональные бюджеты зачастую планировались на будущий год буквально на пальцах, безо всякого понимания того, какие налоги и в каком соотношении будут оставаться в региональном бюджете.
Ульяновская область в те годы, впрочем, как и сейчас, оставалась дотационным регионом. Например, в 2000 году размер дефицита утвержденного бюджета в области составил 41,4% от объёма собственных доходов. Регион тогда принял программу сокращения расходов и после этого из федерального бюджета пошли дотации. Причём шли они зачастую невероятным сегодня способом – на основании указа Минфина от 28 марта 1997 года области было разрешено оставлять себе на 30% больше НДС, чем полагалось «в стандарте». В эти годы размер отчислений с НДС в бюджет области составлял 55%, но даже несмотря на это трансферты из федерального бюджета постоянно шли с недофинансированием и задержками. Например, на 1 января 2000 года задолженность федерального бюджета бюджету области по трансфертам составила 80137,4 тысяч рублей, притом, что на 2000 год размер дотаций для области был утвержден в размере 196965,0 тысяч рублей. Приблизительно такая же ситуация была и в середине 1990-х – область получала ту или иную (почти каждый год разную) долю от налогов и при некотором везении федеральные дотации, позволяющие покрывать дефицит бюджета. При этом дотаций имело смысл просить как можно больше, чтобы получить хоть что-то.
Все эти цифры, конечно, занудны, но они нужны для иллюстрации происходящих процессов. А их суть довольно проста – даже в специально выбранном для иллюстрации абсолютно провальном 2000-ом году, большую часть бюджета области составляли собственные доходы, львиная часть из которых – это налоги. Дотировалась из Москвы приблизительно треть бюджета, причём с недофинансированием до 50%. Проще говоря – даже в кризисном 2000-ом году мы зависели от федерального бюджета на 15-20%, не более! То же было и в середине 1990-х годов – даже дотационные регионы были сравнительно независимы. Отсюда и активная политическая жизнь – к власти мог прийти и левый, и правый, и серобуромалиновый – в плане денег не менялось практически ничего. Более того, регион был полновластным хозяином своих средств – трансферты из Москвы шли именно на пополнение местного бюджета, а не по разнообразным целевым программам. Именно благодаря этому Горячеву в своё время удалось построить, например, детскую областную больницу и даже немного поднять сельское хозяйство.
Красный пафос на службе у «Единой России»
Сегодня ситуация изменилась в корне. Ульяновская область на 40-60 процентов в плане своего бюджета зависит от Москвы. Спасибо надо сказать окончательно оформившимся в середине 2000-х Бюджетному и Налоговому кодексу, которые сковали вертикаль лучше кованых цепей. Вырваться из цепких лап «вертикали» теперь не получится не только у регионов, но и у муниципалитетов – принцип вертикального распределения доходов действует и здесь. Деньги, как известно, рулят миром, поэтому не удивительно, что подобное распределение налогов практически убило политическую жизнь.
Оппозиционеры, даже придя к власти, оказываются перед неприятным фактом – чтобы исполнить бюджет (начиная с поселка), нужны деньги, деньги распределяются в виде дотаций, субсидий и субвенций. Чтобы их получить, надо достучаться до вышестоящей ступени вертикали. Сделать это, оставаясь в идейной оппозиции, по вполне понятным причинам, просто невозможно. Именно поэтому «альтернативные» мэры, главы поселений и прочие руководители чего-либо «вертикального» опрометью бросились вступать в «Единую Россию». Выбора просто не оставалось.
В итоге оппозиция окончательно стала марионеточной, способом накопить политический капитал за счёт имиджевых ресурсов, точнее – пафоса. Таким ресурсом сейчас обладают, как очевидно, только коммунисты, поэтому старт партийной карьеры в вертикали, начатый с коммунистического пафоса, стал обыденным явлением. Оппозиция стала лишь одним из многих вариантов политического пиара, способом получения узнаваемого «лица» и всё. Главный результат оказался достигнут – политическая система стала монолитной, обслуживающей лишь одну партию и одну «вертикаль».
Политика победила экономику
По-видимому, именно из-за того, что главная задача бюджетной реформы была именно политической, экономическая сторона оказалась далекой от нормальной проработки. Во-первых, сразу стало понятно, что регионы-доноры также вынуждены стоять с протянутой рукой у центра. С точки зрения «вертикальности» и политического контроля это, конечно, очень хорошо, но с точки зрения хотя бы банального здравого смысла – не очень. Это признал даже Сергей Степашин, который в одном из интервью в 2007 году заявил, что по причине неадекватного распределения налогов, «города и районы не заинтересованы особо в увеличении налогооблагаемой базы и росте сборов».
Во-вторых, неоднозначную реакцию вызывает и способ софинансирования региональных бюджетов. Если до бюджетной реформы трансферты просто пополняли бюджет, то в последние годы в части «безвозмездные поступления» бюджета области преобладают субсидии и субвенции, а прямые дотации едва дотягивают до трети. Напомним, что разнообразные субсидии и субвенции – это целевые деньги, которые просто так не перераспределишь. Их можно лишь осваивать в строгих рамках, заданных федеральным центром. Не стоит и говорить, что чаще всего это приводит лишь к банальному воровству и простому разбазариванию денег. Далеко ходить за примерами не надо – достаточно вспомнить прошлогоднюю эпопею с капремонтом жилья…
Принцип выравнивания
Удивительно, но глубоким анализом очевидных итогов бюджетной реформы серьёзные специалисты занимаются очень мало. Причина, впрочем, понятна, и выше мы её уже обозначали – главное наполнение реформы не экономическое, а политическое. Понимая это, независимые эксперты, по-видимому, попросту не хотят сотрясать воздух.
Поэтому обратимся к зарубежному опыту. Существуют две основные системы распределения доходов между бюджетами разных уровней в государствах с федеративным устройством – германская и американская. Американская система проста – за каждым уровнем бюджета жестко закрепляются те или иные налоги. За городом – одни, за штатом (районом) – другие, за федералами – третьи. Никаких регулярных межбюджетных траншей при этом не предусматривается.
При германской системе происходит деление не налогов как таковых, а доходов. При этом распределение прописано на уровне конституции – «земля» получает столько-то процентов от собранных средств от такого-то налога, «центр» – столько-то. Обе системы, американская и германская, имеют право на жизнь и достаточно эффективны, так как позволяют осуществлять нормальное планирование. В 1990-е годы у нас, по сути, не было никакой системы, сейчас же действует некий очень странный симбиоз американского и германского подходов – часть налогов жестко закреплена за тем или иным уровнем «вертикали», а часть распределяется по германскому принципу, причем главный по доходности налог, НДС, полностью отдан на откуп Москве.
Таким образом удалось «поставить на колени» практически все регионы. Если до 2005 года богатый регион действительно мог прожить самостоятельно, то теперь это практически полностью исключено. Разве что прописать у себя десятка два долларовых миллиардеров и жить с их НДФЛ…
Выравнивание бюджетной обеспеченности действительно привело к тому, что у богатых регионов пропали стимулы для развития, но ещё хуже то, что губернаторы стали заложниками формул с тенденцией к превращению в «серые машины».
Магия формул или вилка для губернатора
Начнем с прямых дотаций, своеобразной классики федеральной финансовой «помощи» регионам. Процесс начисления и расчёта этих дотаций прописан в Постановлении Правительства «О распределении дотаций из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ». Не залезая в дебри Постановления, сразу перейдём к формуле расчёта. Вот она: БО_i = ИНП_i / ИБР_i, где БО – уровень бюджетной обеспеченности, ИНП_i – индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации, а ИБР_i – индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации. Дотации региону выдаются лишь в том случае, если БО не превышает некий заданный уровень, устанавливаемый централизованно. Очевидно, что для того, чтобы получить больше дотаций, надо либо уменьшить налоговый потенциал, либо увеличить бюджетные расходы. И вот тут и начинается вилка возможностей в первую очередь для губернатора.
С 2007 года главы регионов обязаны ежегодно (в мае) предоставлять отчетность по своей деятельности. Мы уже не раз писали, что безобидные на первый взгляд бумажки на деле являются мощнейшим механизмом влияния, сужающие вилку возможностей для глав регионов до минимума. Чтобы показать себя (и регион) с хорошей стороны, необходимо представить положительную динамику по тем показателям, которые входят в отчетность. Их список постоянно растёт, по сути, заставляя регионы активно «шевелиться» в новых направлениях. Но нас сейчас интересует несколько другое.
Расчёт бюджетной обеспеченности в соответствии с Постановлением осуществляется на базе данных, подаваемых Федеральной службой статистики до 1 августа текущего года. Очевидно, что для получения больших дотаций, региону выгодно предоставлять службе статистики сведения, которые бы говорили о постоянстве или уменьшении налогового потенциала, то есть об отрицательной динамике развития. Даже если оставить в стороне легитимность подобных подтасовок, то понятно, что из-за «вертикальности» и губернаторской отчетности в мае, уменьшать налоговый потенциал чревато. Остаётся только увеличивать бюджетные расходы. Но и это приходится делать обоснованно, в соответствии с планами и стратегиями развития.
Понятно, что в этой ситуации для глав региона остаётся очень немного пространства для маневра. По очевидным причинам лучшая тактика – сохранение постоянным уровня бюджетной обеспеченности. То есть, если в регионе есть реальное развитие, то необходимо в строго аптекарских дозах принимать какие-то программы и т.д. и пропорционально увеличивать бюджетные расходы.
Если сравнить соответствующие периоды прошлого и позапрошлого годов, то можно увидеть, что уровень дотаций в бюджете области в прошлом году значительно сократился. И это на фоне значительного, на десятки процентов, роста наполняемости бюджета за счёт сбора налогов. Казалось бы, всё логично – бюджет остаётся тот же, но зависимость от «центра» падает. Но на деле всё не совсем так – общий бюджет за полугодие 2010 года по сравнению с аналогичным периодом 2009 года тоже сократился.
Отдельное внимание стоит обратить и на субсидии и субвенции, которые начисляются регионам при соблюдении целого ряда условий и при наличии определенных «показаний», получаемых, опять же, не в последнюю очередь из статистики. В 2010 году объём субсидий и субвенций также значительно уменьшился. А ведь он составляли в районе трети всего бюджета области! Получается, что быть благополучным региону невыгодно?
Региону невыгодно быть благополучным?
Ответ на этот вопрос совершенно неоднозначен. Для получения федеральных траншей и увеличения областного бюджета важнее не благополучие/неблагополучие региона, а скорее тончайший баланс между планируемыми бюджетными расходами и увеличением прогнозируемой налоговой базы. На практике – это сложнейшая аналитическая задача, требующая серьёзных усилий. Но ещё сложнее стоит задача непосредственно перед губернатором, которому приходится быть не только «выбивателем» (субсидии и субвенции от этого качества зависят напрямую), но и тонким стратегом, находящим баланс между положительной статистикой в отчетности, планируемыми бюджетными расходами и реальностью. Удаётся ли это Сергею Морозову? Судя по результатам 2010 года – не очень, но не стоит спешить с выводами. В столь запутанном деле зачастую в ход идут весьма креативные решения, но об этом мы поговорим в следующий раз.
Пока же закончим на том, с чего начали – никакой внятной политической альтернативы при существующей системе распределения бюджетных доходов в России нет и не будет, а это значит, что разнообразные демарши против «Единой России» совершенно лишены экономического наполнения. Что же, построение столь жесткой структуры удалось, но как теперь оценивать реальные результаты «правления» того или иного регионального или муниципального главы, связанного в плане денег по рукам и ногам? По количеству пиара на единицу эфирного времени? Боимся, что эти вопросы риторические….
