Яндекс.Метрика

Симон Кордонский о том, как устроена страна

О том, как устроена страна, и почему существующее административно-территориальное деление является излишне запутанным, рассказывает социолог Симон Кордонский.

кордонский

22 декабря в ВШЭ состоялся семинар на тему «Административно-территориальное деление как фактор, ограничивающий модернизацию» из серии «Экономическая политика в условиях переходного периода». Ниже расшифровка выступления главного героя семинара — руководителя кафедры местного самоуправления ВШЭ, социолога Симона Кордонского:

«Про то, как устроена страна в административно-территориальном плане, я попытаюсь сегодня рассказать. Я не буду касаться национально-территориального деления. Буду говорить только об административно-территориальном делении. Это единственное, что мы унаследовали от Советского Союза практически в неприкосновенности. Там несколько изменилась форма, а содержание осталось примерно тем же.

Это заведомо упрощенная схема устройства Советского Союза. Здесь у нас 8 уровней в структуре административно-территориальной и, соответственно, 8 уровней управления. Они одноименные. Пересечения уровней структуры и уровня управления обозначены как соответствующие органы власти. Иерархия органов власти идет по диагонали – от ЦК КПСС до первичных партийных организаций.

Под диагональю единицы, из которых страна была устроена, на которые она была разбита. Над диагональю люди, в деятельности которых страна из единиц воссоздавалась как единое целое.

Рассмотрим единицы деления. Первые лица вот этих организаций, руководители этих организаций и, соответственно, единиц деления были членами ЦК и депутатами Верховного совета СССР. Соответственно, первые лица второго столбца были членами московского горкома партии. И пошло-поехало до самого конца, до первичной партийной организации, до членов райкома партии и депутатов районного совета.

схема2

У нас было 15 республик в составе СССР, 43 военных округа, 57 союзных министерств и ведомств, которые были размещены по всей территории страны и образовывали иерархии. То есть каждая структура, например, здесь командование военного округа или министр, имела предприятия, расположенные во всех поселениях, городах, областях и республиках.

Здесь они не все, потому что края Российской федерации имели ещё вложенные единицы национально-территориальные, которые сейчас стали национальными республиками.

Стратегическое планирование у нас осуществлялось на съезде Партии раз в четыре-пять лет. Представители всех этих единиц деления собирались и за стаканом коньяка решали проблемы распределения ресурсов, стратегическое распределение ресурсов, на 4-5 лет. Это распределение ресурсов корректировалось два раза в год на пленумах ЦК партии. На всех уровнях этой структуры это воспроизводилось: съезды партии союзных республик, заседания обкомов, горкомов, райкомов партии.

Вертикаль власти и органы согласования интересов исчезли.

Еще по теме:

Стратегическая координация на Съезде, оперативная происходила на пленумах два раза в год, а тактическая координация действий происходила совсем в иной структуре. Скажем, на уровне района все первые лица были членами райкома партии, членами первичных организаций, и заседание бюро райкома было способом согласования интересов вот этих людей в тактическом плане. Раз в неделю или раз в 10 дней бюро собиралось и принимало тактическое решение о перераспределении ресурсов. Генерал, которые здесь сидел, из конторы союзного подчинения, будучи членом бюро или членом партии, мог получить втык на заседании за то, что на уборку не выделяет горючку, солдат и машины. Причем втык до уровня лишения партбилета. Это была компетенция райкома партии, а лишение партбилета тогда была социальной смертью — человек сразу отовсюду вылетал. Эта мощнейшая машина согласования интересов территорий разного уровня и людей, возглавлявших эти территории, была порушена в 1988-89 годах тем, что была отменена 6 статья Конституции СССР о руководящей роли партии. Вертикаль власти и органы согласования интересов исчезли.

Процесс интеграции Москвы в Российскую федерацию не завершен.

Еще по теме:

Что осталось? Союз распался, но не на 15 республик, как принято считать, а на 16 единиц, и шестнадцатой была Москва. Москва, поскольку там был самостоятельный уровень организации. Получилось так, что там были сконцентрированы ресурсы всех союзных министерств и ведомств, большинства военных округов, – они так и остались в Москве. И Москва сохранила свое представительство по всей территории бывшего Советского Союза. В любую точку страны приезжаешь — находишь что-нибудь московское. Процесс интеграции Москвы в Российскую федерацию не завершен. Мы сейчас при нем присутствуем, и сейчас то, что происходит между федеральными властями и московскими, и жителями Москвы, это и есть формы включения Москвы в состав России. А до того, при Лужкове, Москва проводила самостоятельную внешнюю политику. Примеры Севастополя, среднеазиатских республик не стоит, думаю, напоминать. К тому же ни одна из так называемых «экономических реформ» в Москве не была произведена.

схема3

Иерархия есть, но юридически она не обозначена.

Еще по теме:

Мир Советского Союза распался, исчезли органы согласования интересов, исчезло членство в партии, и появилась Россия, структура которой очень напоминает СССР, но без весьма существенных элементов. Точно так же как в СССР, у нас сейчас восемь уровней деления. Это моя классификация, потому что считается, что у нас нет юридически уровня городских поселений и поселений, но по факту они есть. В магазин куда люди ездят, где счета оплачивают? Они ездят из поселения в городские поселения, которые являются чаще всего центрами районов. Иерархия есть, но юридически она не обозначена.

Государственные уровни организации: федеральный, окружной, городов федерального значения и региональные. Количество округов разного уровня точно подсчитать не удается, списка нет, кроме военных округов, округов военно-оперативного командования внутренних войск, которые совпадают с федеральными округами. Есть транспортные округа, воздушного транспорта. На 80 мы остановились — дальше нет резона их перечислять. Часть из них, в частности, горные округа, унаследованы со времен Петра Первого.

Даже в официальных списках уровня региона мы насчитали до 80 представительств федеральных организаций.

Еще по теме:

Каждый округ – это иерархия чиновников. Скажем, есть у нас система распределения энергии — это система вложенных округов. Есть генерирующие станции, а дальше высоковольтные — это одно территориальное деление. И до входа в квартиру, все это разные уровни деления. И на каждом уровне деления свои чиновники. Сидит какой-нибудь инспектор рыбнадзора или лесник, а над ним выстроена иерархия.

Даже в официальных списках уровня региона мы насчитали до 80 представительств федеральных организаций. В Тюмени 82. То есть, округа – это сложная структура, требующая самостоятельного анализа, для которого у нас сейчас нет ресурсов.

Рассмотрим федеральный уровень. Естественно, федеральные округа – это административно-политическое деление, руководство федеральных округов является работниками администрации президента РФ, и по 2-3 человека в каждом субъекте РФ присутствуют в роли федеральных инспекторов. Подчиняются они контрольному управлению администрации президента.

Главное отличие структуры Российской Федерации нынешней от Советского Союза в том, что здесь формально отсутствует согласование интересов.

Еще по теме:

Города федерального значения. Их, по меньшой мере, четыре — Москва, Санкт-Петербург, Байконур (с 1991 года) и Сочи. Юридически он не является городом юридического значения, но во всех нормативных документах управления делами администрации президента он проходит как город федерального значения.

Городские округа федерального значения — это ЗАТО и наукограды. У нас 53 ЗАТО, из них 10 Минатома, 43 – Министерства обороны. И количество наукоградов сейчас 14 или 15. Их специфика в том, что у них по факту два бюджета, — с одной стороны муниципальный бюджет, с другой стороны их основную функцию финансирует федеральный бюджет. Там достаточно сложная структура распределения власти.

Муниципальные районы федерального значения. Это свободные экономические, рекреационные, заповедные и другие охраняемые территории общим число 200. Больше всего заповедников и охраняемых территорий.

схема4

Специфика Москвы заключается в том, что здесь муниципальная власть представлена номинально.

Еще по теме:

Городские поселения федерального значения — военные базы, военные гарнизоны, поселения и научные городки. Различаются тем, что эти раньше имели городской статус, а эти сельский.

Я много могу рассказывать про каждый элемент этого деления, но специфика Москвы заключается в том, что здесь муниципальная власть представлена номинально. При формальном существовании муниципальных районов у них нет бюджетов. Финансирование идет из бюджетов города Москвы, которая, как город федерального значения, финансируется отдельной строкой бюджетов. Это порождает проблемы между исполнительной властью и муниципальной властью.

Съезд ЦК, пленум ЦК и прочие нижележащие институты с некоторой натяжкой можно назвать соборами.

Еще по теме:

Главное отличие структуры Российской Федерации нынешней от Советского Союза в том, что здесь формально отсутствует согласование интересов. То есть, страна разделена на элементы, а отношения между этими элементами регулируются законами разного рода государственных служений. Здесь у нас находятся государственные, а здесь муниципальные служащие. Система законов о государственных служениях, выделяющих сословия, — ту группу людей, которая нейтрализует угрозы разные государственные, она заменяет те элементы согласования интересов, которые были в Советском Союзе.

Съезд ЦК, пленум ЦК и прочие нижележащие институты с некоторой натяжкой можно назвать соборами. Это соборный способ решения вопросов, когда представители всех сословий советских, специальным образом отобранных, чем занимались оргинструкторские отделы партийных комитетов, собирались в специальных помещениях и торжественно согласовывали свои интересы, что обеспечивало некоторую форму стабильности, но не обеспечивало развития. Сейчас каких-либо институтов подобных, кроме закона о государственных служениях, у нас просто нет.

Ни функции собора — согласования в сословном обществе, ни функции парламента – классового согласования, наша представительская власть не выполняет.

Еще по теме:

Наше федеральное собрание — парламент, которые возникал как орган согласования интересов в классовом обществе, сейчас постепенно превращается в некоторое подобие собора. Там появились артисты, ученые всякие разные, так сказать, каждой твари по паре. То есть, квотное представительство, в зависимости от того каким отдел администрации президента представляет социальную структуру государства нашего. Ни функции собора — согласования в сословном обществе, ни функции парламента – классового согласования, наша представительская власть не выполняет.

Отсутствует стратегическая координация деятельности и оперативная координация деятельности. Но присутствует и доминирует тактическая координация деятельности.

Еще по теме:

схема

Законов разного рода, не только о служениях, принято большое количество. Там есть такая процедура, что указом Президента сначала создается некое ведомство — служба, агентство, министерство, пишет сама себе положение о самой себе, которое по большой части в закрытом порядке утверждается. И в каждом таком положении написано, что все другие министерства и ведомства обязаны предоставлять информацию этому созданному ведомству. Но ни в одной бумаге, которую я читал, не написано, что это министерство или ведомство обязано кому-то предоставлять информацию. Соответственно, законы пересекаются, компетенции ведомств пересекаются, и возникают конфликты между их представителями по поводу доли в ресурсах, в потоках, которые идут снизу вверх и сверху вниз. И легальных институтов решения этих проблем нет. Отсутствует стратегическая координация деятельности и оперативная координация деятельности. Но присутствует и доминирует тактическая координация деятельности. То, что мы называем гражданским обществом служивых людей. Это структура, которая заменила первичную партийную организацию по месту жительства людей, так сказать, по месту работы на уровне районов, городских поселений и поселений.

Структуру удовлетворения потребностей лиц, назначенных федеральной властью, мы назвали гражданским обществом служивых людей.

Еще по теме:

Жизненная ситуация. Назначен новый прокурор муниципального района. Отношений конституционных с властями района у него никаких нет, кроме контролирующих. Он может писать представления мэру, возбуждать дела по злоупотреблению, и многое другое он тоже может. Но у него есть потребности – есть жена, дети, им нужно лечиться, учиться, нужен землеотвод под особняк, и это все компетенция мэра. И вот эту структуру удовлетворения потребностей лиц, назначенных федеральной властью, мы назвали гражданским обществом служивых людей. Оно неорганизованно, и в принципе не может быть организовано, потому что оно неоднородно, и не дай бог, возникает какая-то организация, – люди напишут, что возникала ОПГ. Но она очень хорошо институтализирована. Институт этого гражданского общества хорошо известен — это баня, ресторан, охота, рыбалка, приход православный и спорт. Здесь решаются тактические проблемы, которые решаются на уровне муниципального района или поселения.

Парадоксальная ситуация. Жестко установлена система согласования тактических интересов — каждый из чиновников четко знает, что нужно делать, но у них нет даже оперативного планирования, не говоря о стратегическом. Это связано с самой структурой устройства административно-территориального деления.

Вот при советской власти, когда была партийная структура, сигнал доходил в течение дня-трех. А по системе исполнительной власти год-два он проходил. Здесь сигнал вообще не проходит.

Еще по теме:

Что я хочу отметить. При той структуре, что есть у нас, в ней возникает ещё один уровень организации, по факту который важнее. При передаче полномочий, которая идет снизу, с муниципальных уровней на государственный, возникает межрайонный уровень организации. Межрайонная больница, прокуратура, налоговая инспекция — эти структуры базируются на уровне конкретных районов, причем в разных. Прокуратура в одном, а управление статистики в другом, но по факту это утяжеление той огромной структуры и барьеры на применении решений власти. Ведь проблема в том, что никакой сигнал не доходит донизу. Они гасятся самой системой при переходе с уровня на уровень. Вот при советской власти, когда была партийная структура, сигнал доходил в течение дня-трех. А по системе исполнительной власти год-два он проходил. Здесь сигнал вообще не проходит. Он блокируется на уровне региона.

Нельзя сказать, что эта ситуация с административно-территориальным делением не напрягает — она напрягает власть, но структура сама воспринимается как нечто неприкосновенное. Ведь ни в одной реформе не было речи, что у нас есть ограничивающее пространство административно-территориального деления, в котором никакие реформы не возможны при сохранении границ между регионами, которые у нас из космоса видны. Это в конце 80-ых ещё американцы обнаружили, потому что кончаются дороги, кончается освещение и четко ограничены регионы.

Самостоятельного значения у муниципалов не было, но оно сейчас возникло, потому что люди живут в муниципалитетах, а не в регионах.

Еще по теме:

Преобразования планировали, обсуждали во всяком случае. Предлагалось ввести ещё один уровень городских агломераций полтора года назад. С чем это связано? Например, Красноярск. Надо строиться, расширяться, но вся территория вокруг поделена между муниципальными районами. Главы муниципалитетов сидят крепко и даже с Москвы не спихнешь, только по уголовке. Чтобы решить эту проблему, хотели было создавать агломерации, но славу богу, этого не произошло.

Было предложение на базе муниципальных районов сделать административные районы — вернуться к схеме Советского Союза. Но это предложение не учитывает истории муниципальных районов. Вся это муниципальная структура возникала в 2002 году по 131 закону. Его подспудная идея была такая – Россия унаследовала от СССР огромное количество социальных обязательств, которые никак нельзя исполнить. Там таблица была 3-4 метра в длину и 1,5 в ширину. Поэтому проще было создать, согласно конституции, новый муниципальный уровень, передать туда обязательства, а ресурсы оставить на государственном уровне и по мере необходимости по точкам их давать. Самостоятельного значения у муниципалов не было, но оно сейчас возникло, потому что люди живут в муниципалитетах, а не в регионах. Тоже не прошло предложение.

Регион – это фильтр, который засасывает ресурсы, при этом на фильтре остается процентов 15-20.

Еще по теме:

Те предложения, которые были, с учетом межрайонного уровня направлены на расширение иерархии, но не на её уменьшение. В то же время я искал страны со сравнимым количеством уровней. Ну, максимум 5 уровней может быть, но не 8 или 9-10.

Даже сохраняя вот эту все логику административно-территориального деления, вот, например, вариант сокращения уровней деления. Ликвидировать региональный уровень. Когда регионы были созданы? В 1929 году в целях коллективизации. Регион – это фильтр, который засасывает ресурсы, при этом на фильтре остается процентов 15-20. Засасывает сверху — и тоже на фильтре остается 15-20 процентов, но при этом он может содержать оперный театр, футбольную команду и прочие излишества. А что такое регион в людях? Это максимум 3-4 тысячи человек чиновников. Какая функция у региона, кроме фильтра, не понятно».

Читать дальше:

Оцените новость:
  • (14 голосов, средний: 5.00 из 5)
    Загрузка ... Загрузка ...