В рамках «правительственного часа», который прошел на минувшей неделе в Законодательном собрании области, депутаты обсудили, готово ли правительство региона в преддверии принятия новой редакции Бюджетного кодекса к перераспределению полномочий между уровнями муниципальной власти. Какие полномочия останутся на уровнях муниципалитета, города, поселка, района и какие средства для этого необходимы?
Наш канал в TelegramНапомним, 27 мая 2014 года был принят федеральный закон №136-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Еще до его принятия в мае в области была создана межведомственная рабочая группа. С июля проходили обсуждения реформы МСУ с муниципалитетами в рамках губернаторского Совета, а также на «круглом столе» в ЗСО. Поскольку финансовый год не закончен, федеральным законом №165-ФЗ был установлен переходный период внедрения реформы – до 1 января 2015 года.
О сути реформы МСУ мы уже писали ранее, но оставалось немало важных вопросов, поскольку изменения в Бюджетный кодекс еще не приняты.
Обо всех нюансах, подводных камнях, с которыми могут столкнуться муниципалитеты в ходе реализации реформы МСУ, а также своих опасениях рассказали депутаты ЗСО в рамках «правительственного часа».
Меняют уставы
О реализации реформы МСУ в Ульяновской области депутатам рассказал замгубернатора Михаил Сычев.
Напомним, Ульяновская область названа в числе 11 субъектов РФ, где планируется реализовать реформу МСУ. Что изменится?
Еще по теме:
Новым в Ульяновской области в рамках федерального закона №136-ФЗ является порядок формирования представительного органа в муниципальном районе. Советы депутатов муниципального района формируются из числа глав и депутатов поселений. Чем больше поселение, тем больше от него представителей. По словам Михаила Сычева, все бюджетные ассигнования будут стараться направлять на решение вопросов на вверенной им территории.
«Это позволяет уравнять вопросы муниципальных образований. Наличие главы поселения увеличивает его ответственность за принятые финансовые решения. Существенное перераспределение полномочий подразумевает более тесную связь района с поселенческими органами МСУ. Депутаты должны более активно отстаивать интересы делегирующих их поселений, а главы – распределять муниципальные ресурсы», – отметил Сычев.
Региональным правительством были подготовлены подробнейшие рекомендации по реализации реформы МСУ в муниципалитетах в соответствии с законодательством. До конца октября будет проведена работа по внесению изменений в уставы муниципалитетов. По состоянию на 23 сентября, во всех муниципальных образованиях приняты проекты изменений в уставы. Публичные слушания проведены в 161 муниципальном образовании региона, что составляет 98,2%. В соответствии с регистрацией управления минюста по Ульяновской области изменения и дополнения в уставы в 135 муниципальных образованиях уже направлены на регистрацию. В октябре в минюст направят новый измененный устав Ульяновска.
Сплошные перекосы
Мы уже писали, что Ульяновску – единственному из всех муниципальных образований дана возможность формирования внутригородских районов, городских округов. Димитровград и Новоульяновск из-за достаточно компактных территорий и отсутствия разделения на районы, такого права лишены.
Дебаты по поводу того, нужно ли что-то менять, воспользовавшись федеральным законом №136-ФЗ, вводя Советы депутатов в каждом городском округе, не утихают до сих пор. Окончательно определиться в этом вопросе смогут лишь после внесения изменений в Бюджетный кодекс, в Гражданский кодекс, а также Налоговый кодекс. И случится это не раньше декабря.
Однако уже сейчас, по мнению Сычева, можно сделать определенные замечания. Напомним, такое решение принял Челябинск, где 14 сентября прошли выборы Советов депутатов в районах города. Несмотря на внедрение новшества, до сих пор нет четкого понимания, за счет каких финансовых ресурсов Совет депутатов будет осуществлять свои полномочия. Нет понимания, какое имущество останется, как разделят общегородской бюджет. Не понятно, каким образом эта реформа будет обеспечена финансово.
Как отметил Сычев, во-первых, в отношении внутригородских районов на федеральном уровне не устанавливаются отчисления федеральных региональных налоговых условий в бюджеты городского района. Во-вторых, финансовое обеспечение внутригородских районов не подкрепляется состоянием доходных источников, оно должно обеспечиваться за счет уже имеющихся доходов региона, городского округа. То есть нет механизма исполнения финансирования и перераспределения источников на район.
«Мы посмотрели, в нашем регионе получается небольшой «финансовый» перекос в сторону Ленинского района, но в основном примерно одинаковое содержание всех районов. Возможно, в дальнейшем это коснется только внутригородских районов.
Если говорить о распределении бюджета в муниципальных районах, то здесь единый подход исключается. Самый маленький Железнодорожный район не сравнить с большим Засвияжским и Заволжским. Если применить принцип, заложенный сейчас в Бюджетном кодексе, то кому-то средств не хватит, а где-то будут излишки», – говорит Сычев.
По словам Сычева, общественность, участвовавшая в обсуждении, согласна с внутригородским делением при условии справедливого распределения доходов в соответствии с численностью населения на местах.
Еще по теме:
«В любом случае по закону мы обязаны создать условия для реализации данного права, – продолжает он. – Федеральным законом прописано, что подобные решения на региональном уровне должны приниматься исключительно с учетом мнения населения, на основании публичных слушаний. Еще раз посмотрим финансовые вопросы справедливого распределения доходов с учетом численности населения. Если такой подход примут, то тема будет закрыта, можно будет поставить точку и работать».
В противном случае, как отметил депутат ЗСО Ростислав Эдвардс, «если у нас не будет возможности финансирования, то, возможно, лучше все оставить все как есть».
В октябре планируется провести широкое общественное обсуждение по поводу внутригородского деления с членами Общественной палаты региона, Ульяновска, Палаты справедливости и общественного контроля Ульяновской области.
Впрочем, как заметил Сычев, независимо от окончательного решения, выборы в Ульяновске пройдут в текущем режиме через год – 13 сентября 2015 года.
Доходы поселений урежут
Одним из спорных моментов в реализации реформы МСУ является также введение разграничения полномочий между городом и муниципальной властью.
В настоящее время в ведении сельских поселений находится 39 полномочий, в том числе вопросы в сфере ЖКК, дорожного хозяйства и другие. Однако в рамках реформы МСУ с 1 января 2015 года 26 полномочий местного значения будут переданы из сельских поселений муниципальным районам. То есть в ведении сельских поселений останется всего 13 вопросов местного значения. На районный уровень перейдут вопросы в сфере ЖКК, ремонта и содержания дорог, библиотечного обслуживания, архитектуры и градостроительства, сбора и вывоза бытовых отходов, вопросы безопасности [подробнее про проблему – http://ulgrad.ru/?p=125472].
Как рассказал Сычев, исходя из нового распределения полномочий, минфин РФ подготовил поправки в Бюджетный кодекс, по которым существенно изменяется распределение доходных источников сельских поселений и муниципальных районов.
В частности, планируется уменьшить процент отчислений в бюджеты сельских поселений от НДФЛ с 10% до 2%. То есть полномочия у сельских поселений забирают, а источник финансирования оставляют всего 2%. Снижаются и отчисления от Единого сельскохозяйственного налога с 50% до 30%.
Таким образом, по расчетам регионального минфина, уменьшение доходов сельских поселений на 2016 год составит 165 миллионов рублей. Расходы для решения вопросов местного значения (сельского поселения), которые будут переданы на районные уровни, составят 216 миллионов рублей. Появляется возможность направить высвободившиеся 50 миллионов рублей на решение тех вопросов, которые не исполняются в полном объеме в сельских поселениях. Это дополнительные источники. То есть полномочий набрали на 160 миллионов, а выполнять будут на 216. Увеличение доходов в бюджеты районов в рамках текущего года составит 230 миллионов рублей, которые направят на решение вопросов сельских поселений.
Дополнительные полномочия
Проектная редакция изменений в Бюджетный кодекс предоставляет право регионам законодательно закрепить за сельскими поселениями дополнительные полномочия. Но в этом случае устанавливаются единые для всех сельских поселений нормативы отчислений от налоговых доходов муниципального района. То есть региональный закон в этом случае будет действовать абсолютно для всех поселений. Вот только его исполнение на местах окажется весьма проблематичным.
Допустим, приняли решение вернуть полномочия ЖКК сельским поселениям – оно коснется всех. Однако, как справедливо заметил Сычев, из 168 муниципальных образований Ульяновской области выполнить эти полномочия смогут всего 30 – из-за отсутствия финансирования. То есть большинство сельских поселений окажется заведомо в дефиците.
Еще по теме:
«Причем, это касается любого полномочия. Берем 39 полномочий: 13 оставляем на уровне сельских поселений, 26 – на муниципальном уровне. Если хотим вернуть полномочия сельским поселениям, то всегда находятся те, которые не смогут их исполнить. То есть мы получаем систему, по которой денег нужно в 3 раза больше, чем могут исполнить сельские поселения. Например, в одном поселении нужно отремонтировать 2,8 км дорог, а в другом – 5 км. В рамках закона мы направляем равную сумму – по 50 тысяч рублей – в оба поселения. Но поскольку объем необходимых работ разный, одно поселение с успехом справляется с проблемой, а другое решить ее в полной мере не может. Это грозит прямым неисполнением закона вплоть до привлечения прокуратуры и ответственности, которая за это наступает. Эту проблему мы обсуждали в сентябре на заседании Совета губернатора. И пришли к выводу, что такой подход нам применять нельзя. Было принято решение о нецелесообразности разработки и принятия регионального закона о разграничении полномочий сельских поселений», – пояснил Михаил Сычев.
Но данную проблему можно решить другим путем. Федеральным законом предусмотрен механизм передачи отдельных полномочий по соглашению муниципального района с конкретным поселением, кроме тех случаев, когда необходимо перечисление межбюджетных трансфертов из бюджетов районов.
Этот вариант оптимален в сфере дорожной деятельности, организации ритуальных услуг, сбора и вывоза ТБО. Заключается муниципальный контракт на конкретный вид работ с указанием конкретной суммы. В индивидуальном порядке передаются конкретные полномочия сельским поселениям.
По мнению Сычева, этот способ позволяет учитывать индивидуально-финансовые инфраструктурные возможности конкретного поселения. А также обеспечивает индивидуальный расчет приблизительной стоимости каждого полномочия на поселение.
Наконец, «существует возможность передачи полномочий с помощью решений местного значения».
С учетом того, что в ведении сельских поселений останется всего 13 вопросов местного значения, прогноз расходов сельских поселений на 2015 года оценивается в 445 миллионов рублей. На обеспечение жителей поселений услугами организаций культуры – 64 миллиона рублей, обеспечение первичных мер пожарной безопасности – 12 миллионов рублей, организация благоустройства территории – 60 миллионов рублей.
Как отметил Сычев, увеличение доходов бюджетов районов в регионе в 2014 году составит 350 миллионов рублей. Деньги будут направлены на решение вопросов, передаваемых сельским поселениям.
Кроме этого проведена страховка муниципальных районов на 2015 год в общем объеме 2,5 млрд рублей. Наибольшие расходы будут занимать районные бюджеты: осуществление деятельности образовательных учреждений – 1 млрд 82 млн. рублей, организация библиотечного обслуживания – 161 млн. рублей, осуществление дорожной деятельности- 128 млн.рублей.
Проблемы с собственностью
Поскольку большинство вопросов местного значения сельских поселений с января 2015 года будут исполняться муниципалитетами, необходимо перераспределить имущество сельских поселений в собственность муниципальным районам. Это имущество в сфере: ЖКК (сети, теплоисточники, очистные сооружения и так далее), ремонта и содержания автомобильных дорог, содержания муниципального жилищного фонда, библиотечного обслуживания, ритуальных услуг, сохранения объектов культурного наследия и др.
В настоящее время большее количество социальных объектов жилого фонда не учтено, существует проблема паспортизации объектов, большинство объектов имущества поселений в собственность не оформлено. По словам Сычева, на эти цели необходимо около 100-120 миллионов рублей.
«Эти деньги в сегодняшних условиях тратить нецелесообразно, поэтому мы предусматриваем сокращение процедуры. Но сейчас важно иметь полный реестр объектов, чтобы знать, что передается с поселенческого на районный уровень. Работа продолжается уже третий месяц», – уточнил Сычев.
Кроме этого порядок передачи имущества на федеральном уровне не установлен. Областной закон, регулирующий процесс передачи имущества, есть, но он требует изменений. Их планируется разработать и внести в ЗСО в октябре. Весь процесс перераспределения имущества должен быть завершен до 1 января 2015 года.
«Вляпаться» первыми
Еще по теме:
«Ульяновская область своевременно исполнила все требования федерального законодательства, у нас есть четкое понимание по дальнейшим шагам, в основе которых представлен ФЗ 136. В любом случае любое предлагаемое на региональном уровне решение будет внимательно просчитано и пройдет необходимое общественное обсуждение», – заключил Сычев.
По мнению Александра Кругликова, не следует спешно принимать региональные законы в угоду федералам и стремиться быть первыми:
«Быть первым – не всегда хорошо. Мы были первыми, когда «вдулись» в федеральный закон №131-ФЗ. С болью, с огромными издержками, но закон уже реализуется. Меня смущает, что эти законопроекты ставят эксперименты на людях. С принятием №136-ФЗ поставили очередной эксперимент. Мы не успели завершить одну реформу, начинаем новую. Если вы убеждены, что это принесет определенную пользу, что мешает обкатать эту модель в рамках отдельного района? Что это за власть, если она не имеет финансовую основу, если нет возможности решать людские проблемы? В рамках №136-ФЗ скопировали западную систему и без финансового сопровождения, совершенно в других условиях, решили ее навязать людям. С ними-то нужно советоваться. Не было никаких общественных слушаний. Конечно, лучше поздно, чем никогда. Но я глубоко сомневаюсь, что все это взвешенно».
Алексей Куринный также отметил, что обсуждения закона общественностью в Ульяновской области нет. По его словам, цель федерального закона №136-ФЗ – усиление региональной власти в деятельности органов МСУ и ничего существенно от этого не изменится.
Еще по теме:
«На территории Ульяновской области не ведется обсуждение закона, нет грамотного принятия решения по реформе МСУ. Мы в очередной раз первыми подставляем голову под новый эксперимент. Самое главное: никакого улучшения в ситуации МСУ этот закон в принципе не несет. Будет система локального впечатления, выстроенная сегодня под правительство Ульяновской области с большей или меньшей долей самостоятельности. Об открытости власти говорит и губернаторский совет, на который не пригласили другие партии. Что-то решили сделать целесообразным, что-то нет между собой. Распределение имущества, которое предполагается провести на фоне старых финансовых активов, ничего не меняет для людей, проживающих в муниципальных образованиях. Жизнь лучше не станет. Лишь одни разговоры».
Дмитрий Грачев уверен, что не следовало принимать поспешных решений.
«Когда принимались эти решения макроэкономическая ситуация была абсолютно другая и события на Украине еще были не столь глубоки, как сейчас. Я не уверен, что эта реформа сделает жизнь населения лучше. Да, есть федеральный орган и надо исполнять его решения, но что мешает отложить исполнение установленной нормы? Правительство объявляет о снижении темпов роста ВВП и увеличении инфляции – самые худшие прогнозы. Наверное, нужно было обратиться к федеральному законодательству, чтобы проанализировать еще раз все решения, увеличить срок переходного периода до 2-3 лет с учетом экономической ситуации для выполнения этих полномочий. Риск должен быть оправдан и подкреплен финансово».
Опасения
В ходе обсуждения Василий Гвоздев предложил представить депутатам ЗСО для ознакомления информацию о полномочиях, закрепленных за каждым муниципалитетом и районом. А также в ноябре провести дополнительные обсуждения предварительно принятых решений с активами каждого района, поселковыми и районными депутатами, чтобы было понятно как с января 2015 года будет жить каждый район, каждый поселок.
Вместе с тем Гвоздев поделился своими опасениями с коллегами:
«Предлагают продумать дополнительный механизм контроля над реализацией полномочий в случае принятии данного закона. Я опасаюсь, что глава района финансовые ресурсы в итоге будут направлять в первую очередь в муниципалитеты, а малые села останутся без внимания. У нас не только Барыш, Чердаклы и Сенгилей, у нас огромное количество малых сел. Кроме этого я бы предложил включить эту тему в 2015 году в реестр наказов, которые давали депутаты ЗСО».
Пока же предварительный вывод не утешительный. Проект изменений в Бюджетный кодекс не предусматривает передачу доходных источников муниципалитетов на уровень региона, нет механизма финансирования. Поэтому норма о возможности перераспределения полномочий практически неосуществима для дотационных регионов, одним из которых является Ульяновская область.
Светлана Александрова
Читать дальше:
- Морозов рекомендовал учиться пять дней
- Морозов обещал Панчину денег
- Губернатор пришел на совещание в «Адидасе»
- Губернатор решил уволить Кузьмина
- Морозов улетел в Японию
